Представительное народовластие на рубеже веков: истоки и преемственность, традиции и новации (к 100-летию отечественного парламентаризма): тезисы докладов и научных сообщений на международной научно-практической конференции. – Санкт-Петербург, 24 – 27 апреля 2006 г. - СПб: Межрегиональный институт экономики и права, 2006.

Государственно-правовые отношения в России 21 века: материалы Межвузовской научно-практической конференции аспирантов и соискателей, 16 ноября 2005 г. - СПб.: Издательство СПбГУП, 2006. – 140 с. С. 49 – 50. 0,2 п.л.

 

 

С.Б. Немченко, кандидат юридических наук.

 

Соотношение публичного и частного в праве природопользования.

 

Сфера добычи природных ресурсов всегда являлась одной из приоритетных отраслей развития российской экономики. Поэтому на сегодняшний день для исследователей природоресурсного права вопрос определения соотношения публичного и частного в праве недропользования является несомненно актуальным. Рыночная экономика, приватизация, введение в гражданский оборот земельных участков, как объектов гражданских прав, способствовали введению гражданско-правовых механизмов правового регулирования отношений по разработке и добыче природных ресурсов.

Прежде всего, следует отметить, что отношения природопользования в России традиционно регулировались и регулируются административно-властными нормами. Вот уже много десятилетий государство не спешит отдавать указанные правоотношения в пространство частного права, которое как показывает мировая практика не менее эффективно способно регулировать добычу природных ресурсов, чем публичное.

Право природопользования является в большинстве своём правом публичным, поскольку строиться на лицензионной системе природопользования, которая в свою очередь обеспечивается уголовно-правовыми и административными нормами, а именно санкциями за их нарушение. Однако, на наш взгляд, можно выделить ряд положений, за нарушение которых будет наступать не публичная, а именно гражданско-правовая ответственность, что в свою очередь позволит отграничить уголовную и административную ответственность, наступающие за нарушение законодательства о недрах от гражданско-правовой, и как следствие, отграничить публично-правовое регулирование от частно-правового в  недропользовании.

По мнению автора, можно выделить следующие цивилистические элементы, за нарушение которых правонарушители будут нести гражданско-правовая ответственность:

1. В первую очередь – это деликтные правоотношения, связанные с возмещение вреда пользователем недр, как окружающей природной среде, так и третьим лицам (например, взрыв трубопровода в результате нарушения техники безопасности). В большинстве своём это касается проблемы ответственности пользователя недр за ущерб, нанесенный окружающей среде при разработке и добыче минерального сырья, а также в случаях нарушения требований безопасного ведения работ, причинения вреда здоровью населения, несоблюдения императивных условий государственной безопасности России. Вред, который недропользователи причиняют третьим лицам и так возмещается в гражданско-правовом порядке. Поэтому в этой сфере выделим тот вред, который причиняется окружающей среде, в частности, за сверхнормативное загрязнение окружающей природной среды или ущерб, связанный с повреждением на земной поверхности в результате проведённых работ, причинение вреда недропользователем, как владельцем источника повышенной опасности (техникой, оборудование, процессом строительства и пр.) согласно ст. 1079 ГК РФ.

Заметим, что государство целенаправленно переводит отдельные публично-правовые отношения в пространство частного права. Вместо прямых административных санкций, которые должны применяться к пользователю недр, в случае причинения им такого ущерба, государство предусматривает возмещение ущерба в гражданско-правовом порядке. Пользователи недр обязаны возместить вред, вызванный ухудшением почв, вырубкой муниципальных лесов и зеленых насаждений, причинённый в результате изъятия частных земельных участков, родовых угодий коренных малочисленных народов, в результате сокращения поголовья оленей или уловов рыбы и так далее. В частности на это указывает ст. 51 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах»[1].

2. Следующим частно-правовым элементом в публичном праве недропользования, по нашему мнению, являются отношения по добыче минерального сырья на основе соглашения о разделе продукции (СРП). В основном в России действует лицензионный порядок добычи природных ресурсов, основанный на административно-властной разрешительной системе. Но пользование недрами на основе СРП является исключением из общего правила лицензионного порядка недропользования, недостаточно пока распространённым, поскольку за десятилетнюю практику применения специального законодательства о СРП действуют только 3 заключённых СРП: «Сахалин - 1», «Сахалин - 2» и «Харьяга». СРП является смешанным гражданско-правовым договором подрядного типа[2], которое государство заключает с инвесторами (недропользователями) по добыче минеральных ресурсов на территории России. Все отношения между сторонами регулируются, в отличие от лицензионной системы, посредством договора, ответственность за нарушение его условий наступает в частно-правовом порядке в соответствии с гражданским законодательством России. На что прямо указывает ст. 20 Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»[3].

Следует отметить, что к договорным формам природопользования традиционно относят концессии и сервисные соглашения с риском и без риска. Как известно, концессионные соглашения в области добычи природных ресурсов до сих пор не используются отечественным законодателем. Это продиктовало необходимость разработки проекта Федерального закона «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами», внесённого в Государственную Думу России в начале 90-х годов, и принятого в 1996 году только в первом чтении. Рассмотрение во втором чтении состоялось более чем через пять лет, после чего в декабре 2001 г. закон был направлен на доработку. Недавно принятый долгожданный Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»[4] мало чем похож на тот, что был рассмотрен Государственной Думой России в первом чтении. Но одним из самых существенных недостатков закона, на наш взгляд, является то, что он не распространяет свого действия на сферу природопользования, обходя её стороной. Подобный вывод можно сделать, внимательно проанализировав статью 4 Закона «Объекты концессионного соглашения», поскольку участки недр в закреплённый законодателем перечень объектов не входят. Видимо отечественный законодатель до сих пор, как и десять лет назад, с опаской относиться к возможности отдать свои недра в частное пользование.

3. И в заключении отметим страховые правоотношения, возникающие при страховании ответственности, убытков и имущества (инвестиций) недропользователей. По отечественному законодательству отмеченное относится к имущественному страхованию, согласно ст. 929 ГК России. Страховые правоотношения в этой области можно классифицировать следующим образом:

- страхование деликтной ответственности недропользователей, указанной в пункте первом настоящей статьи. Указанный вид страхования на сегодняшний день в России является добровольным, хотя на взгляд автора, целесообразно было бы закрепить подобный вид страхования, в частности за сверхнормативное загрязнение окружающей среды, в качестве обязательного. Это позволило бы минимизировать потери и хоть как-то покрыть тот ущерб, который недропользователи могут причинить государству и других физическим и юридическим лицам.

- страхование вложенных в недропользование средств (инвестиций) от политических (некоммерческих) рисков, к которым относятся конфискация, национализация, экспроприация вложенных недропользователем средств; военные действия, гражданские волнения, беспорядки и революции, повлекшие за собой причинение ущерба имущественным интересам недропользователей; введение законодательных мер, ограничивающих, запрещающих или затрудняющих вывоз капитала и прибыли. Отечественные разработчики недр пока недостаточно используют все преимущества, которые предоставляет страхование вложенных средств. Поэтому в большинстве случаев оно осуществляется иностранными инвесторами в Многостороннем агентстве по гарантиям инвестиций (МИГА), созданному после принятия Сеульской конвенции 1985 г.

Конечно, после заключения договора страхования риска ответственности, убытков, либо потери имущества пользователя недр эти отношения подпадают в большей степени под действие страхового законодательства, чем законодательства о недрах. Поэтому говорить, что гражданско-правовая ответственность за нарушение вышеуказанных норм, будет являться ответственностью за нарушение законодательства о недрах можно с большой натяжкой. Факультативные страховые обязательства и так предполагают гражданско-правовую ответственность за их нарушение[5].

Таким образом, можно сделать вывод, что гражданско-правовая ответственность за нарушение законодательства о недрах будет наступать в случае нарушения СРП, не только недропользователем, но и государством как стороны по договору, а также в случае причинения вреда окружающей природной среде. Увеличение частно-правовых норм является постепенным возвращением к прерванным традициям частно-правового российского горного права и позволит, по мнению автора, более эффективно использовать большие природные богатства нашей страны.

Гражданско-правовые нормы, даже в большей степени, чем нормы уголовного и административного законодательства, на которых базируется лицензионная система отношений природопользования, могут способствовать развитию одной из важнейших отраслей российской экономики – добыче природных ресурсов.