Современные подходы к системе правового регулирования иностранных инвестиций в России

 

И.Ю.Юшкарёв, старший преподаватель Калининградского юридического института МВД России, кандидат юридических наук

 

Одно из консервативных положений отечественно теории МЧП – это так называемая система правового регулирования иностранных инвестиций. Суть ее в выделении международно-правового и национально-правового уровня регулирования иностранных инвестиций. При рассмотрении международно-правового уровня выделяются формы правового регулирования путем заключения многосторонних и двусторонних соглашений. Национально-правовой уровень представляют обычно как сочетание общего (гражданского и предпринимательского) и специального законодательства (об иностранных инвестициях). Так Г.Ю.Федосеева пишет, что правовое регулирование иностранных инвестиций существует как на международном, так и на внутригосударственном уровнях и может осуществляться посредством как региональной, так и универсальной унификации[1]. И.Н.Лебединец отмечает, что в структуре правового регулирования инвестиционных отношений можно выделить два уровня: 1) международно-правовой, формирующийся путем заключения международных договоров и 2) внутригосударственный, основу которого составляет национальное законодательство принимающего государства[2].

Такая традиционная конструкция регулирования иностранных инвестиций практически всеми заимствована из монографических исследований А.Г.Богатырева и М.М.Богуславского[3].

В 80-90-е гг. XX в. в России было создано по своему уникальное законодательство об иностранных инвестициях. Оно было представлено как нормативно-правовыми актами СССР и РСФСР, так и актами, принятыми в суверенной России[4]. Это было действительно специальное законодательство об иностранных инвестициях, так как вводило правовые нормы и институты, отличающиеся от общего гражданского и предпринимательского законодательства. Так, например, были введены новые формы привлечения иностранных инвестиций в экономику СССР - совместные предприятия и международные объединения и организации СССР и других стран - членов СЭВ.

Мы исходим из тезиса о том, что международное частное право, по крайней мере в российской доктрине, перешагнуло границы коллизионного права. Оно должно включать в свой состав и материально-правовые нормы, должно и использовать материально-правовой метод регулирования общественных отношений. Такие материально правовые нормы, во многом и были сосредоточены в законодательстве об иностранных инвестициях. Таким образом классическая схема правового регулирования иностранных инвестиций соответствовала реалиям складывающихся экономических отношений. Но с развитием отечественного гражданского законодательства она постепенно все более отрывается от действительности. На стремительное расширение круга общественных отношений, регулируемых гражданским правом в тот период времени обращалось внимание многими учеными[5]. Тогда же в юридической науке возникает и вопрос о возможности применения норм законодательства об иностранных инвестициях в новом правовом поле, характеризующимся эффективно действующим Гражданским кодексом[6].

В 90-е гг. мы можем наблюдать постепенное вытеснение специального законодательства об иностранных инвестициях, содержащего, с точки зрения МЧП, материально-правовые нормы прямого действия, нормами общего законодательства, не имеющими отношения к системе международного частного права. С принятием и вступлением в силу части 1 ГК России сформированы конкретные организационно-правовые формы юридических лиц в которых могут учреждаться организации с иностранными инвестициями, в части 2 ГК сформирована система обязательственного права, в которую должны укладываться и отношения с иностранными предпринимателями. В 2001 г. создается единая система государственной регистрации юридических лиц, в рамках которой должны регистрироваться и коммерческие организации с иностранными инвестициями.

Общая теория права, исходя из представлений о существующей правовой системе, по нашему мнению, не признает инвестиционного права ни как отрасли права, ни как отрасли законодательства. Для подтверждения этого мы постараемся показать, что в настоящее время в России не существует и не может существовать какой либо обособленной группы общественных отношений, претендующих на объединение их в предмет отрасли.

Вернемся к Закону об иностранных инвестициях 1999 г. Можно ли  признать его нормы материально-правовыми нормами нормативного состава МЧП. Формально они ими и являются, что подтверждается кругом субъектов, на которые распространяются нормы Закона, в соответствии с преамбулой и ст.1. Однако, фактически, не так просто найти реальные группы экономических отношений, регулируемых Законом. В соответствии с п.1 ст.1 Закон регулирует отношения, связанные с государственными гарантиями прав иностранных инвесторов при осуществлении ими инвестиций на территории Российской Федерации. Закрепленная в Законе система гарантий неоднократно подвергалась справедливой критике и теоретиков и практиков. Критикуя конструкции гарантий для иностранного инвестора, воспринятые Законом об иностранных инвестициях, Н.Доронина пишет, что такой обширный перечень гарантий свидетельствует не о достоинствах Закона, а о неудачах России в осуществлении правовых реформ[7]. Она справедливо задается вопросом о том, что разве гарантия правовой защиты должна касаться только иностранных инвесторов? Разве только иностранным инвесторам должно гарантироваться предоставление права на земельные участки, здания, сооружения и т.д.? По ее мнению некоторые гарантии откровенно игнорируют общие цели экономической реформы – переход к рыночным отношениям и связанной с ним гарантии права частной собственности, ставят под сомнение принцип национального режима, предоставляемый российским законодательством иностранным инвесторам. Нежизнеспособность гарантий, связанная с отсутствием их процессуальных механизмов подтверждается в работах Т.Н.Нешатаевой[8].

Характерно, что целый ряд вводимых Законом об иностранных инвестициях определений (иностранный инвестор, иностранная инвестиция, прямая и портфельная иностранная инвестиция, инвестиционный проект и приоритетный инвестиционный проект и т.д.) имеют юридическое значение только для решения вопроса о возможности предоставления предусмотренных Законом государственных гарантий. Соответственно, в связи с их невостребованностью и нежизнеспособностью сами определения не имеют смысла.

Итак, современная российская система права ставит нас перед вопросом, удачно сформулированным Н.Н.Вознесенской: «Целесообразно ли вообще иметь специальные законы, регулирующие только иностранные инвестиции, в то время как уже приняты законы, которые едиными нормами регулируют отдельные правовые формы инвестиций безотносительно к тому, иностранная или национальная компания является инвестором?»^[9]. Мы приходим к выводу, что российское законодательство практически не содержит материально правовых норм, регулирующих отношения с участием иностранного инвестора. Это, естественно, не означает, что оно вообще не содержит материально-правовых норм, регулирующих статус иностранных лиц. Такие нормы есть и они содержатся, в первую очередь, в  Федеральном законе от 25 июля 2002 г. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации[10]. Но они никаким образом не претендуют на регулирование отношений в сфере осуществления иностранных инвестиций.

Современные реалии развития российского права и законодательства свидетельствуют о том, что отношения, связанные с осуществлением иностранных инвестиций объективно распадаются на частно-правовые, регулируемые гражданским и предпринимательским правом, публично-правовые, регулируемые правом административным, налоговым, таможенным и т.д.

Коллизионно-правовые нормы, содержащиеся в ч.3 ГК России ни в коем случае нельзя рассматривать, как созданные для регулирования отношений с участием иностранного инвестора. Они являются универсальными коллизионными нормами и применяются к любым иностранным физическим, юридическим лицам, публичным образованиям. Таким образом, в российской системе права ни материальные ни коллизионные нормы МЧП в подавляющем большинстве случаев не регулируют отношения с участием иностранного инвестора и по поводу осуществления иностранных инвестиций. Если они и применяются к отношениям с участием иностранного инвестора, то в таких отношениях он выступает просто как субъект с иным личным законом (иностранной национальностью). 

Можно ли на основе наших суждений сделать мысль о том, что существующей системой МЧП не регулируются отношения с участием иностранного инвестора, а в современной доктрине МЧП нет места проблемам правового регулирования инвестиционных отношений? По нашему мнению нельзя. В настоящее время все более возрастает роль международно-правового регулирования инвестиционных отношений. И хотя довольно значительный массив норм, принимаемый в рамках международного права относится к системе международного публичного права, а его принципы и нормы ни как нельзя отнести к основным источникам МЧП, определенная часть унифицированных материально-правовых норм международных двусторонних и многосторонних соглашений специально создается для регулирования иностранных инвестиций. Эти нормы, исходя из положений Конституции России о ее правовой системе и положений теории МЧП входят в нормативный состав российского международного частного права, хотя такое мнение поддерживается и не всеми учеными. Наши выводы косвенно подтверждаются все возрастающем научным интересом к вопросам международно-правового регулирования иностранных инвестиций[11]. Об этом свидетельствуют и попытки рассмотреть международно-правовые формы регулирования иностранных инвестиций как элементы системы более широкого порядка – международного экономического права, международного права предпринимательской деятельности и т.д[12].

Возвращаясь к критическому анализу разработанной в отечественной юридической науке системе правового регулирования иностранных инвестиций мы предлагаем рассматривать национально-правовое регулирование инвестиций в России как осуществляемое общим законодательством. Те фрагменты специального законодательства (законодательства об иностранных инвестициях), которые еще остались в нашей системе права не могут претендовать на регулирование соответствующих экономических отношений. Международное частное право продолжает занимать свое место и играть свою роль в регулировании отношений с участием иностранного инвестора и осуществлением иностранных инвестиций в России. Но его место все более смещается в орбиту применения унифицированных материально-правовых норм, содержащихся в многосторонних и двусторонних международных соглашениях, разработки и применения особых процедурных норм международного характера, устанавливающих механизмы разрешения споров с участием иностранных инвесторов, страхования инвестиционных рисков и т.д. Определенной тенденцией является тесное взаимодействие международного частного и международного публичного права в регулировании инвестиционных отношений. Его результатом является и появление особых полисистемных комплексов в теории международного права – международного экономического или инвестиционного права.

В заключение хочется сказать, что при построении учебных курсов по международному частному праву, правовому регулированию инвестиционной деятельности необходимо учитывать все обозначенные нами тенденции. В частности, в них не стоит уделять внимание национальному законодательству как источнику правового регулирования иностранных инвестиций. Достаточно ограничиться при этом указанием на применение общего гражданского и предпринимательского законодательства. Внимание необходимо уделить международному сотрудничеству в регулировании инвестиционной деятельности. При этом можно указать на довольно широкий спектр материальных и процессуальных (процедурных) отношений, связанных с осуществлением иностранных инвестиций и регулируемых соответствующими нормами международного частного права. Это на наш взгляд, необходимо учитывать и при проведении научных исследований в сфере международного частного права и правового регулирования иностранных инвестиций. Их направленность так же должна сместиться в сторону международно-правового массива норм и отношений, регулируемых МЧП.