К вопросу о публичных интересах в договорных отношениях с участием государства

 

 

Юшкарёв И.Ю. – кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Калининградского юридического института МВД России

 

 

Исследованию различных проявлений государственных, общественных и публичных интересов в частном (гражданском) праве в последние годы уделяется все больше внимания. Появляются статьи и монографии, в рамках которых ставятся как общие, так и частные вопросы реализации публичных  интересов в гражданском праве[1]. Однако сложность и многоаспектность проблемы приводят не только к наличию многообразия взглядов по рассматриваемым вопросам, но и оставляют широкое поле для дальнейших исследований. На наш взгляд, можно с полной уверенностью утверждать, что  проблема реализации публичных интересов в гражданском, а так же предпринимательском праве имеет общегосударственное значение, а так же философско-правовой характер.

В рамках данной статьи мы поставим задачу обозначить актуальность и основные направления исследования реализации публичных интересов в гражданском праве лишь применительно к системе действующего российского гражданского и предпринимательского законодательства и складывающейся правоприменительной практики, не претендуя даже на то, чтобы очертить все аспекты проявления обозначенной проблемы. Для достижения поставленной задачи мы умышленно не будем обращать внимание на вопросы соотношения и содержания категорий общественные, государственные и публичные интересы, рассматривая их как идентичные, а так же не будем касаться общих философских вопросов интереса и цели в правоотношениях, которые достаточно представлены в юридической науке[2].

Можно признать, что некоторым вопросам, связанным с реализацией публичных или государственных интересов уже уделялось внимание представителями юридической науки. К ним можно отнести проблемы участия публичных образований в гражданских правоотношениях (материальных и процессуальных)[3], гражданско-правового статуа публичных образований[4], соотношения публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан[5], представления интересов казны Российской Федерации[6] и др.

Важнейшими вопросами, на которые мы считаем необходимым получить ответы, являются вопросы о том, в какой степени государство и иные публично-правовые образования (субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) должны преследовать публичные интересы при участии в гражданско-правовых отношения, каково нормативное закрепление соответствующих целей деятельности публичных образований, в каких направлениях возможно и необходимо осуществлять реализацию публичного интереса.

Обозначенные вопросы не остались незамеченными в гражданско-правовой науке, однако пока не удается получить на них ответы, претендующие на полноту. Так в литературе справедливо, на наш взгляд, отмечается, что в отличие от коммерческих организаций, целью создания и деятельности публично-территориальных образований является удовлетворение интереса (обычно не имеющего имущественного характера) неопределенного множества лиц путем участия того же государства, федеральных и муниципальных образований прежде всего в публичных правоотношениях. Интерес такого неопределенного множества лиц формируется в рамках публично-правовых отношений, поскольку он не урегулирован гражданским законодательством, а сама процедура осуществляется органами власти, действующими, в первую очередь, в публично-правовой сфере общественных отношений[7]. Хотя при этом делается весьма неоднозначный вывод о том, что учитывая, что государство действует в публичном интересе, механизм формирования и выражения его воли в отношении реализации специальной (ограниченной) гражданской правосубъектности должен быть не только выстроен с учетом коллективной воли множественности лиц, но и основываться на конституционных принципах, гарантирующих формальное равенство всех граждан и целостность государства. В том числе и по этой причине государствоподобные образования должны быть лишены гражданской правосубъектности[8].

В литературе практически не отмечается, что необходимость реализации государством и иными публично-правовыми образованиями публичных интересов прямо не закрепляется в отечественном гражданском, ни в предпринимательском, ни в конституционном законодательстве. Относительно гражданского и предпринимательского законодательства можно утверждать, что установление принципов и целей участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях не согласовывалось бы с целями самого гражданского права, как отрасли частного права, призванного регулировать имущественные и неимущественные отношения на началах равенства их участников. Закрепление указанных вопросов в административном законодательстве не соответствует договорному и частно-правовому характеру рассматриваемых отношений. Логично было бы предположить, что соответствующие цели и приоритеты должны получить закрепление в Конституции России, однако и этого мы не наблюдаем. Хотя учеными и высказывается мысль о том, что ограничения гражданской правосубъектности государства, а так же иных публично-правовых образований, закрепляются Конституцией[9].

Используя доктринальное толкование положений Конституции России можно предположить необходимость реализации публично-правовыми образованиями государственных интересов при участии в гражданско-правовых отношениях. Хотя такое предположение будет касаться, прежде всего распоряжения государственной собственностью, а так же имуществом, представляющим высокую общественную ценность, в первую очередь, землей и иными природными ресурсами. В зарубежном конституционном праве приоритеты и цели деятельности публично-правовых образований и представляющих из государственных органов, зачастую выделяются более четко. Так в Конституции Испании прямо устанавливается, что органы государственного управления беспристрастно служат общим интересам и в своей деятельности руководствуются принципами эффективности, иерархии, децентрализации и координации, полностью подчиняясь закону и праву (п.1 ст.103). По конституции Андорры государство может вмешиваться в организацию экономической, коммерческой, финансовой и трудовой жизни для обеспечения в рамках рыночной экономики сбалансированного развития общества, а так же общего благосостояния (ст.32).

Приведенные положения характеризуют не только принципы участия государства  и иных публичных образований в гражданских правоотношениях, но и роль государства в экономике страны вообще, подразумевая и вопросы организации и контроля. Однако имеются и примеры более характерные для частно-правовых отношений. В соответствии с Конституцией Албании государство в рамках конституционных правомочий и имеющихся в его распоряжении средств, а так же во исполнение частных инициатив и обязательств нацелено, в том числе, на обеспечение работой при соответствующих условиях всего трудоспособного населения, обеспечение нуждающихся граждан жильем, самый высокий по возможности уровень здравоохранения, физического и умственного развития, создание соответствующей экологически здоровой среды для нынешних и будущих поколений (статья 59).

Возвращаясь к конституционному и гражданскому законодательству России мы констатируем отсутствие нормативного закрепления в нем подобных приоритетов и принципов. Этот факт в той или иной степени уже отмечается некоторыми представителями гражданско-правовой науки. Так, например, Е.Кудряшовой указывается на то, что законодательство, к сожалению, не содержит единого четкого критерия, которым можно руководствоваться при решении вопроса о том, когда к сделкам с участием Российской Федерации и ее субъектам применяются нормы и принципы гражданского права и когда приоритетным является особый статус публично-правовых субъектов.

Мы, в свою очередь, готовы признать, что в принцип реализации публичных интересов в гражданско-правовых отношениях с участием публичных образований, а так  же органов государственной власти, закреплен применительно к системе вещного права. Так например, Правительство России наделяется полномочиями по управлению федеральной собственностью п/п «г» п.1 ст.114 Конституции России, которые дублируются и в Федеральном конституционном законе «О правительстве Российской Федерации» (ст.14)[10]. Положения конституционного законодательства конкретизируются в системе подзаконных актов Правительства России[11].

Стоит отметить, что вещно-правовые аспекты реализации государственных интересов  вещно-правовых отношениях были глубоко разработаны в советской цивилистике в рамках теории государственной социалистической собственности А.В.Венедиктовым, С.М.Корнеевым, Д.М.Генкиным и др[12]. На эти вопросы обращается внимание и современными учеными[13].

Неизученными, по нашему мнению, остаются вопросы реализации публичных интересов в договорных отношениях. Во многом это объясняется тем, что в последнее время активно идет построение новых моделей договорных отношений, изначально сконструированных для участия в них государства и иных публично-правовых образований. При этом уже обращается внимание на некоторые важные аспекты этого вопроса. Особо следует отметить такие отмечаемые актуальные проблемы, как формирование теории административного договора в российском варианте (А.Демин)[14], защита прав государства при заключении соглашений о разделе продукции (Р.А. Курбанов)[15].

Хотя именно эти вопросы, на наш взгляд, становятся все более актуальными для теории и практики гражданского права. Широкая дискуссия о реализации государственных интересов в природоресурсных отношениях развернулась в связи с принятием Закона о недрах в 1992 г. и Закона о соглашениях о разделе продукции в 1995 г[16].

Следующий виток научных дискуссий о проблемах реализации публичных интересов в договорах с участием государства связан с принятием Закона о концессионных соглашениях[17] и Закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд[18]. Принятие этих нормативных правовых актов придает системе договоров, сконструированных с учетом специфики участия государства и иных публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях относительную целостность. Их реализация на практике ставит требующие доктринального разрешения вопросы о формах реализации публичных интересов в договорных отношениях в современной России.