Гражданско-правовые договоры с участием государства в отечественном дореволюционном праве: опыт реализации публичных интересов

 

Юшкарёв Илья Юрьевич – кандидат юридических наук, старший преподаватель КлЮИ МВД России

 

Серьезным достижением современного отечественного гражданского права стала разработка и нормативное закрепление целого ряда специальных юридических конструкций, опосредующих участие государства и иных публично-правовых образований в предпринимательской деятельности (государственное предпринимательство). Они представляют собой гражданско-правовые договоры, изначально сконструированные с учетом особенности субъектного состава. К таким договорам можно отнести поставку товаров для государственных нужд (ст.525 ГК России), подрядные работы для государственных нужд (ст.763 ГК России), соглашения о разделе продукции (Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции")[1], концессионные соглашения (Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях")[2]. Российская федерация, а так же ее субъекты все более активно участвуют и в иных договорах предпринимательского характера, а так же заключают внешнеэкономические сделки. Но это рождает комплекс относительно новых проблем, решить которые призвана юридическая наука. Все более остро ставятся вопросы гражданской и предпринимательской правоспособности государства, субъектов федерации, муниципальных образований, возможности и необходимости ограничения их правоспособности, механизмов непосредственного и опосредованного участиях таких субъектов в гражданских правоотношениях, договорной ответственности публично-правовых образований, в том числе и по внешнеэкономическим сделкам.

Большую актуальность приобретает достаточно дискуссионный вопрос о необходимости реализации государственных или публичных интересов в договорах с участием государства. Обсуждается как сама необходимость, так и степень, а так же формы и методы реализации или защиты государственных интересов, причем как на этапе подготовки, так и заключения, контроля за исполнением таких договоров. На это обращается внимание как органами государственной власти, уполномоченными на заключение договоров, так и контролирующими органами.

Эти вопросы являются актуальными для права и экономики современной России. Однако попытки их постановки и поиск путей решения были осуществлены еще в дореволюционной юридической науке, законодательной и правоприменительной практике. Необходимость учета и использования имеющегося исторического опыта в настоящее время становится все более очевидна. Осуществляя историко-правовой анализ обозначенных проблем мы пришли к выводу о том, что сама необходимость, да и возможность выделения и реализации государственного или публичного интереса в гражданско-правовых отношениях некоторыми классиками дореволюционной юридической науки ставилась под сомнение. Хотя, на наш взгляд, такая позиция была присуща в большей степени философско-правовым, а не прагматичным, инструментальным взглядам на право и юриспруденцию. Так Ю.С.Гамбаров, рассматривая проблемы соотношения гражданского и публичного права писал, например, о том, что «противоположение публичных и частных интересов неправильно уже потому, что первые составляются из последних, и право, к какой бы специальной отрасли оно ни принадлежало, есть элемент общественного устройства и существует только для споспешествования общественным целям». В этом смысле все права будут одинаково публичными. С другой стороны, не подлежит сомнению, что всякое право служит только человеку. Рассматриваемое с этой стороны все равно будет одинаково частным, и опять-таки без всякого различия между его частями»[3].

Описывая аналогичные теоретико-правовые проблемы (основания деления права на публичное и частное), Г.Ф.Шершеневич замечает, что в юридической науке отрицается самая возможность противоположения общего блага и частного интереса. Он пишет, что, с одной стороны, общее благо разлагается на сумму частных интересов, и это дает основание утверждать, что общественные интересы охраняются правом настолько, насколько они способны обеспечить благосостояние отдельных лиц. С другой стороны, частные интересы находят поддержку в праве и защиту лишь тогда, когда преследование их соответствует общему благу. Частный интерес, не отвечающий видам общества, никогда не удостоится общественной (юридической) охраны[4].

Особо, на наш взгляд, следует отметить и то, что уже при рассмотрении критериев публичного и частного интереса как основания для деления системы права Г.Ф.Шршеневичем и Ю.С.Гамбаровым было обращено внимание на проблему участия государства в частно-правовых отношениях.

Ю.С.Гамбаров, например, писал, что качество субъекта права, вступающего в юридическое отношение то в роли государства, общины или иной публичной корпорации, то в роли частного лица, не имеет существенного значения для юридической квалификации той или иной нормы. Между государством и отдельными лицами возможны отношения как публичного, так и гражданского права. По его мнению допускать, как это часто делают, в личности государства двойственность и различать в этой личности, с одной стороны, казну или фиск как имущественный субъект гражданского права, а с другой - суверенную государственную власть как субъект публичного права, неправильно уже потому, что государство остается тем, что оно есть, и тогда, когда оно выступает в роли фиска и в этой же роли входит в отношения как гражданского, так и публичного права.[5].

Г.Ф.Шершеневич, в свою очередь, указывал на то, что разделение права на публичное и частное сталкивается с большим затруднением, вызываемым тем, что само государство выступает субъектом частно-правовых отношений, как со стороны активной, так и со стороны пассивной. Государство приобретает право собственности на недвижимости и движимости, государство становится то кредитором по обязательствам, то должником. Государство выступает не только, как общественная организация, стоящая над гражданами и властвующая над ними, но и как субъект прав и обязанностей, наравне со всеми гражданами, относясь к ним, как равный к равным[6].

Несмотря на все это, в сфере исследования договорного права русскими дореволюционными цивилистами обращалось внимание на учет и реализацию государственных интересов в отдельных видах договоров. В наибольшей степени это было характерно для таких гражданско-правовых договоров как казенные подряды и поставки. Не смотря на то, что на тот период времени эти договоры были своеобразным исключением из общей системы гражданско-правовых договоров, на наш взгляд, они стали своеобразным индикатором появления объективных условий для разработки вопросов реализации государственных интересов в гражданско-правовых договорах.

Основной предпосылкой постановки проблемы реализации государственных интересов в договорах казенного подряда и поставки стало, на наш взгляд, значительное обособление их нормативного регулирования. Центральным нормативно-правовым актом, закрепившем особенности казенных подрядов было Положении о казенных подрядах и поставках[7]. Оно представляло собой своеобразный универсальных свод правил, которыми должны руководствоваться чиновники при заключении договоров в интересах казны – государства. Хотя в ходе анализа действовавшего законодательства XIX в., мы пришли к выводу о том, что особенности казенных поставок и подрядов устанавливались нормативными актами как общего характера, так и совершенно различной отраслевой принадлежности, издаваемыми разными ведомствами. В качестве таких актов можно рассматривать, например, Устав и Регламент Камер-Коллегии;   Адмиралтейств-Регламент; инструкцию Генерал-Кригс-Комиссару (1719-1723-1731 гг.); Регулы Провиантского Правления 1758 г.; Регламент Адмиралтейской Коллегии 1765 г.; Устав 1802 г., о провианте. Из этих источников и была составлена при издании Свода Законов (т.X) глава о подрядах. В издании 1887 г. она была выделена в особое Положение о казенных подрядах и поставках.

Такое обособление законодательства о казенных подрядах и поставках вызвало самые различные реакции отечественных цивилистов. Высказываемые мнения по поводу юридической природы договоров казенного подряда и поставки различались до таких крайних позиций как признание их самостоятельным видом гражданско-правовых договоров (К.П.Победоносцев) либо полного непризнания особенностей казенного подряда и поставки как абсолютно незначимых для гражданского права (Д.И.Мэйер).

На наш взгляд в цивилистической науке XIX – нач. XX в., вообще был поставлен теоретический вопрос о том, в какой степени принимаемые особые положения для казенных поставок и подрядов отменяют или изменяют общие нормы гражданского права. Цивилистическая наука вплотную подошла к разработке самостоятельных гражданско-правовых договоров, опосредующих государственное предпринимательство. Хотя по этим вопросам единство мнений отсутствовало. Так Д.И.Мэйер писал, что принимаемые акты носят характер административный и не только не меняют сути общих положений о подряде и поставке, но и вообще не представляют интереса для гражданского права. Он рассматривал такого рода акты как своеобразные инструкции для чиновников. Так, например, он писал, что «личность контрагента не может изменить существо договора. Два договора, сами по себе разнородные, не могут сблизиться вследствие того, что одно и то же лицо участвует как в том, так и в другом договоре. Но при ближайшем рассмотрении определений законодательства о казенных подрядах и поставках оказывается, что определения эти – характера чисто административного, а не юридического, и этим объясняется, с одной стороны, объединение договоров под одной рубрикой, а с другой  – отделение подряда и поставки, заключаемых казной, от тех же договоров, заключаемых частными лицами» [8].

Г.Ф.Шершеневич высказывал аналогичные взгляды. По его мнению договоры подряда с казной, как и все прочие договоры с ней, подчиняются общим правилам гражданского права, но, кроме того, закон, в Положении о казенных подрядах и поставках, дает более подробные специальные постановления. За небольшими исключениями, правила эти имеют характер инструкции административным учреждениям, а не норм права[9].

Заступаясь за относительную самостоятельность казенных подрядов и поставок в системе обязательственного права К.П.Победоносцев отмечал, что договор с казною о подряде и поставке получил подробное развитие в нашем законодательстве, особенно со стороны формальной[10].

Вне зависимости от занимаемой позиции по вопросу самостоятельности казенных подрядов и поставок, практически всеми учеными поддерживалась мысль о том, что основной задачей разрабатываемого законодательства в этой сфере была реализация казенного или государственного интереса. С позиций современного ученого, на наш взгляд, очевидно, что основной целью разрабатываемого законодательства (или даже инструкций для чиновников) была защита государственных интересов в гражданско-правовых, по своей сути, отношениях. Большинством отечественных цивилистов специально не исследовался вопрос о формах и методах реализации государственных интересов в конструкциях казенных подрядов и поставок. Хотя так или иначе этот факт констатировался в литературе. Д.И.Мэйер, например,  упоминал о том, что кроме соблюдения условий, установленных законодательством для действительности договора, заключение его требует еще осмотрительности, соображения со стороны контрагента, чтобы не быть вовлеченным в обман или не впасть в ошибку и не подвергнуться ущербу. Им подчеркивалось, что эти-то меры благоразумия, предосторожности законодательство и излагает главным образом в Положении о казенных подрядах и поставках, делая их обязательными для органов казны, ибо сами они не только не имеют интереса охранять ее выгоды, но даже из личных, корыстных побуждений могут действовать прямо к ее ущербу[11]. В.А.Синайский отмечает, что «касательно порядка заключения казенного подряда, в целях охраны казенных интересов, заключение договора обставлено целым рядом предосторожностей»[12]. Этой позиции придерживается  и А.Бутовский[13].

Все это приводит нас к мысли о постановке законодателем перед формируемым законодательством о казенных подрядах и поставках целого ряда задач, среди которых как повышение экономической эффективности заключаемых договоров, экономия казенных средств, особая проверка качества поставляемых товаров, так и предупреждение коррупции и злоупотреблений среди чиновников.

Особо важно отметить, что некоторыми учеными поднималась проблема разумного компромисса частного и публичного интереса в правовом регулировании торговых и предпринимательских отношений в рассматриваемой сфере – предпринимательских договорах с участием государства. По мысли К.П.Победоносцева во всех этих нормативных актах  выражается, с одной стороны, заботливость об ограждении казенного интереса от убытков и злоупотреблений - правилами и формальностями, с другой стороны, обеспечение казенных потребностей привлечением частной предприимчивости к подрядному делу, облегчением способов его пособиями и льготами и допущением мелких промыслов к состязанию с крупными капиталистами в подрядном деле[14]. Этот разумный компромисс, по его мнению, был отражен даже в текстах некоторых нормативных актах. Так, в Положении о военных заготовлениях было установлено правило, чтобы условия подряда давали возможность участвовать в нем преимущественно коренным производителям, а также возможно большему количеству лиц[15].

Не задаваясь целью анализа форм, способов или направлений реализации государственных интересов в договорах казенного подряда или поставки ученые, тем не менее, выделяли основные особенности таких договоров, косвенно признавая, что они были обусловлены казенными интересами. К.П.Победоносцев, например, замечал, что в законах о казенных подрядах следует отличать правила, содержащие в себе одно руководство казенным управлениям для соблюдения интересов казны, от таких правил, коими присваивается лицу определенное право. Им же обращалось внимание и на то, что общее правило об условиях договоров с участием государства (казны) состоит в том, что они должны быть выгодны для казны и не должны клониться к избавлению подрядчиков от общенародных тягостей, т.е. установленных повинностей (Пол. Казен. Подряд., ст.14).

Д.И.Мейер группирует особенности договора казенного подряда и поставки в три группы «соответственно трем понятиям, которыми они вызываются». По его мнению первую группу составляют определения, «вызванные соображениями казенного интереса, желанием законодательства, чтобы работы имущества доставлялись казне по подрядам и поставкам с наименьшим пожертвованием с ее стороны». Для этого законодательство устанавливает следующие меры: а) гласность заключения договоров подряда и поставки; б) производство торга и переторжки (повторные торги, проводимые среди торговцев, предложивших наиболее выгодные условия – прим. автора) предварительно заключения договора; в) производство торга посредством личных торгов и запечатанных объявлений; г) обеспечение подрядов и поставок, заключаемых казною; д) различные пособия (льготы, преференции – прим. автора), оказываемые контрагентам со стороны казны. Вторую группу законодательных определений о казенных подрядах и поставках составляют, по мнению Д.И.Мейера, определения, вызванные представительством казны как юридического лица, посредством присутственных и должностных лиц, воля которых предполагается волею казны. И третью группу составляют постановления, также вызванные юридическою личностью казны, постановления, клонящиеся к точному определению юридических отношений, возникающих по поставке или подряду[16].

В ходе анализа норм Положения о казенных подрядах и поставках мы пришли к выводу о закреплении в нем нескольких основных направлений реализации государственного (казенного интереса). Мы убеждены в том, что в качестве таких направлений следует рассматривать следующие:

1. Требования к условиям договора казенного подряда и поставки. В соответствии со ст.14 Положения условия договора о казенном подряде должны быть: а) «непротивны законам вообще, и в особенности не должны клониться к избавлению подрядчиков от общенародных тягостей, или к казенному убытку»; б) «быть определительны, ясны, полны и сообразны торгу, на подряд производимому»[17].

2. Обязательность обеспечения договора залогом, закладом или поручительством и особые требования к обеспечению (ст.44-79 Положения).

3. Необходимость выявления государственных потребностей и учета финансирования (на ту сумму, которая действительно уже ассигнована) (ст.92 Положения).

4. Публичный характер торгов (ст.ст. 95-97 Положения). В соответствии с нормами Положения имея в виду существенную потребность, казенные места и лица обязаны: 1) составлять объявления о вызовах к торгам, с изъяснением, в чем именно состоит предмет торга, качество и количество подряжаемого, когда именно и где назначается быть торгам и переторжке; 2) объявлять благовременно о предстоящих торгах и о допущении всех лиц, желающих в оных участвовать и имеющих на то право (ст.95). Причем в объявлении о торгах чиновникам предписывалось руководствоваться свойством предмета, составляющего торг. Чем важнее предмет и сумма, тем благовременнее должно быть сделано объявление (ст.96).

5. Особые правила проведения торгов, а так же особые инструкции к казенному месту или лицу (секретные цены и др.). Так например, в Положении установлено, что «предварительно торгу назначается со стороны казны цена, выше или ниже коей, по роду дела, торг утвержден быть не может» (ст.153).  Акт, заключающий в себе назначение такой цены, хранится в запечатанном конверте (ст.156).

6. Возложение ответственности за просрочку в заключении договора, неосновательное затягивание его подписания, повлекшие убытки для казны на виновных лиц (Все могущие произойти от невыполнения сего ко вреду казны последствия обращаются на ответственность мест и лиц, таковые договоры заключивших.) (ст.127).

7. Строгое ограничение компетенции (правоспособности в гражданско-правовом смысле) казенных мест на заключение договоров в зависимости от их суммы (никакое место или лицо не может совершать или утверждать договор выше суммы, на которую оно общим законом или предписанием высшего начальства уполномочено) (ст.136).

8. Особые требования к подрядчикам. В соответствии со ст.9 Положения лица, желающие вступить в подряд с казной, обязаны представлять: 1) виды на жительство или другие виды о своем звании, 2) документы на благонадежные залоги или поручительства. Устанавливался и целый ряд иных ограничений.

9. Особые правила исполнения и прекращения договора по казенным подрядам (глава 3 Положения). Так в соответствии со ст.178 Положения «договоры, с казной заключенные, должны быть хранимы столь твердо, как бы они были за собственноручным подписанием ИМПЕРАТОРСКОГО ВЕЛИЧЕСТВА. Если бы даже по обстоятельствам польза обеих договаривающихся сторон требовала остановить действие договора, и обе стороны были на то согласны, то сие не может иметь места без разрешения высшего начальства».

Все это на наш взгляд, свидетельствует о том, что в отечественно дореволюционном законодательстве была осуществлена попытка формирования целой системы гарантий защиты государственных интересов в заключаемых с казной гражданско-правовых договорах. Мы убеждены в том, что именно   в связи с тем, что договоры казенного подряда и поставки оставались по своей природе гражданско-правовыми договорами, что признавалось всеми цивилистами, и возникла задача разработки системы гарантий защиты в них государственного (казенного) интереса. Не смотря на то, что некоторыми учеными такие гарантии рассматривались как особые инструкции для чиновников, безразличные для гражданского права (имели характер инструкции административным учреждениям по мнению Г.Ф.Шершеневича), мы считаем необходимым рассматривать их более широко. Если бы законодатель ставил своей задачей лишь дать административные указания для чиновников при заключении договоров, определить линию их поведения на переговорах или торгах, то такие указания были бы разработаны в форме ведомственных инструкций или циркуляров (с формальных позиций). Однако их действий по кругу лиц обязывало бы только конкретных чиновников, но не их контрагентов по сделке. Мы считаем необходимым в этой связи  подчеркнуть, что нормы Положения о казенных подрядах характеризовались такими особенностями как: а) распространение на предпринимателей, подрядчиков и поставщиков; б) существенное изменение условий, субъектного состава, порядка заключения и исполнения договора казенного подряда и поставки. Все это делает необходимым рассмотрение их не как, и не столько как инструкции административным учреждениям, а как особых норм межотраслевого характера, представляющих собой гарантии реализации государственного (казенного) интереса в договорах, заключаемых от имени казны.

В результате в гражданском законодательстве XIX – нач. XX в. мы получили как особую конструкцию договоров, направленных на обеспечение потребностей государства – казенных подрядов и поставок, так и комплекс законодательно закрепленных мер, гарантирующих реализацию государственного интереса в таких договорах. По нашему убеждению, объективные экономические предпосылки привели к попыткам формирования особых юридических процедур реализации государственных интересов в договорах, заключаемых от имени казны. Но им не было уделено достаточно внимания юридической наукой этого периода. В качестве возможного объяснения этому мы видим межотраслевой, комплексный характер обозначенных проблем, а так же самих правовых норм о казенных подрядах и поставках. Имеется возможность отнесения их к системе гражданского, предпринимательского, коммерческого, административного и финансового, а в настоящее время и бюджетного права. Такая комплексность и межотраслевой характер этих вопросов характерны и для современного законодательства, устанавливающего особенности договоров с участием государства. И это так же приводит к недостаточной научной разработанности и практической реализации государственных интересов в гражданско-правовых договорах с участием государства.